“O transporte rodoviário de cargas no Brasil só é competitivo com os modais aquaviário e ferroviário porque pratica o aviltamento do frete, motivado pela necessidade de sobrevivência dos caminhoneiros autônomos, pela insuficiente regulamentação da atividade e pelo também insuficiente rigor no controle do peso por eixo dos caminhões que circulam nas malhas estaduais e federal.”  O diagnóstico consta no livro Infraestrutura, transportes e mobilidade territorial, organizado por José Augusto Valente e lançado pela Fundação Perseu Abramo (FPA) em 2013.

Responsável por 65% do transporte de cargas inter-regional no Brasil, segundo dados de 2015 do Plano Nacional de Logística, a dependência do país ao transporte de cargas por caminhões é a consequência de um longo processo histórico.

Tão distante que remonta até ao período da colonização, quando os portugueses extraíam as riquezas naturais no interior do país e levavam até o litoral, para dali atravessar o oceano Atlântico em direção a Europa.

Isso fez com que os caminhos para escoar as riquezas nacionais fossem, na maioria dos casos, horizontais, no sentido oeste-leste, sem a preocupação de ligações norte-sul que integrassem melhor as regiões do país. Apenas no governo do ex-presidente José Sarney (1986-1989) nasceu a intenção de ligar os extremos do país com a construção da Ferrovia Norte-Sul, obra paralisada nos anos de 1990 e retomada depois nos governos dos ex-presidentes Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff.

Enquanto o país crescia e se descobria, ainda no período do império e depois na Nova República, ferrovias foram construídas e tinham papel importante no transporte, não só de produtos quanto de pessoas, ainda que a malha ferroviária fosse limitada. Porém, a medida em que industrialização do país avançava, as estradas foram ganhando preferência no transporte de passageiros e também de cargas.

Os anos do governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961) e o lema desenvolvimentista “cinquenta anos em cinco”, com grande impulso da indústria automobilística, colocou de vez o país – e as cargas – na rota das estradas.

“Esse estímulo ao modal rodoviário, que tinha a preocupação de investir na circulação de bens e pessoas, essa forma de olhar para a logística foi se consolidando”, explica José Augusto Valente, ex-secretário nacional de Políticas de Transportes (204-2007). E enquanto as estradas iam sendo construídas, a cabotagem e as ferrovias foram sendo deixadas de lado.

Ainda assim, quando o Brasil entrou na ditadura civil-militar (1961-1985), o país tinha cerca de 60 mil quilômetros de ferrovias. Com os generais no poder e sob influência dos Estados Unidos atestando a deficiência do modal ferroviário brasileiro, os militares reduziram pela metade a malha de trens, cortando para 30 mil quilômetros de ferrovias. “Até 1964 havia uma grande quantidade de ferrovias. Eram ruins pelo traçado sinuoso, que limitava a quantidade de carga para transporte, mas existia”, diz Valente.

Ele explica que a lógica do transporte de cargas rodoviário costuma ser para distâncias de até 300 ou 400 quilômetros, deixando para distâncias mais longas o uso do trem. Porém, essa lógica não se aplica no Brasil justamente por não haver ferrovias disponíveis e, onde existe, ser mal usada.

De acordo com o Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT), elaborado em 2006, o desejável seria o modal ferroviário atingir 32%, e o aquaviário 29%, das toneladas de quilômetros úteis transportadas por todos os modais anualmente. Com isto, o transporte rodoviário de carga poderia diminuir para 33% – ao invés dos 65% atuais.

O modal ferroviário se caracteriza pela capacidade de transportar grandes volumes de cargas, principalmente em deslocamentos de médias e longas distâncias. Em comparação com o transporte rodoviário de cargas, há vantagem na segurança, com menos acidentes e menor incidência de furtos e roubos. Produtos a granel, como soja, milho e trigo, entre outros, são típicos para o modal ferroviário.

A inclusão da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA) no Programa Nacional de Desestatização, em 1992, foi o passo inicial para a privatização do setor. As concessões vieram a ocorrer entre 1996 e 1998, principalmente em 1997, durante o primeiro mandato do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.

Atualmente, todo o sistema de transporte ferroviário de cargas está em regime de arrendamento e concessão, sob fiscalização da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). São 12 concessões ferroviárias fiscalizadas pela ANTT, dentre as quais sete oriundas da antiga RFFSA.

Apesar da predominância do transporte de cargas por meio rodoviário, a produção ferroviária, medida em toneladas versus quilômetros úteis (tku) – o principal indicador para verificar como o modal se comporta na matriz de transportes – passou de 182 bilhões de tku, em 2003, para 292 bilhões de tku em 2011, um crescimento 60,4%. Segundo a ANTT, os investimentos na rede aumentaram de R$ 1,8 bilhão, em 2006, para R$ 4,9 bilhões em 2011, um aumento de 172%.

Mesmo com tais dados positivos, no início do primeiro mandato da ex-presidenta Dilma Rousseff, as concessionárias de ferrovias exploravam em torno de 38% da malha arrendada e concedida pelo governo federal.

Segundo o livro Infraestrutura, transportes e mobilidade territorial, do total de 28,8 mil quilômetros administrados pela iniciativa privada, quase 18 mil quilômetros de trilhos “não viam a passagem de uma única composição por dia”. Diante do cenário e por orientação da presidenta Dilma Rousseff, na época a ANTT elaborou um conjunto de medidas com o objetivo de promover a maior reforma regulatória no setor desde a privatização da RFFSA.

O ex-secretário nacional de Políticas de Transportes, José Augusto Valente, explica que entre os problemas no transporte de cargas por trens, está o fato das poucas linhas existentes serem praticamente exclusivas de determinados produtos.

Cita como exemplo o estado do Rio de Janeiro, onde o transporte ferroviário de minério de ferro foi estruturado de tal forma que inviabiliza o transporte de outros produtos. “As malhas que foram arrendadas e concedidas passaram a ter uma característica e uma principialidade que restringe outras possibilidades. Mesmo que você queira transportar batata, o que vai custar não vai ser vantagem”, afirma.

O ex-secretário nacional de Políticas de Transportes destaca que desde o primeiro mandato do presidente Lula, o governo federal investiu na expansão da malha ferroviária e na eliminação de gargalos, como travessias urbanas críticas por meio de contornos ferroviários. Entre os principais investimentos dos governos Lula e Dilma no setor ferroviário estão a ampliação da Ferrovia Norte-Sul e a modernização da Nova Transnordestina, além da construção das ferrovias Oeste-Leste, na Bahia, e a Centro-Oeste.

“Quando tais malhas estiverem operando, grande parte da produção de grãos do Centro-Oeste e do Nordeste ao invés de se deslocarem para os portos do Sudeste e Sul, serão movimentados em direção aos terminais portuários do Norte e Nordeste, desafogando a malha rodoviária, reduzindo tempo de deslocamento e, principalmente, custos”, estimava Valente, em trecho do livro publicado em 2013 pela Fundação Perseu Abramo.

Exemplo desse cenário ideal é o transporte da soja, que se desloca dos maiores centro de produção (Mato Grosso e Oeste do Paraná) até os portos de Porto Grande (RO), Santarém (PA), Santos (SP) e Paranaguá (PR) por meio de caminhões, ao invés de barcaças ou trens. “Pode-se dizer que existirá ainda por cerca de dez anos essa distorção, até que a ferrovia de integração Centro-Oeste, a Norte-Sul e uma nova ligação Cascavel-Paranaguá possibilitem a substituição dos caminhões por trens”, diz Valente, em outro trecho do livro Infraestrutura, transportes e mobilidade territorial.

A soja e a hidrovia

O Sistema Hidroviário Nacional é composto por 13 mil quilômetros de vias utilizadas economicamente; 29 mil quilômetros de vias naturalmente disponíveis; e 44 mil km de vias disponíveis com a realização de obras (29 mil + 15 mil). As principais características do transporte hidroviário de carga no Brasil são a grande capacidade de carga; o baixo custo do transporte; o baixo custo de manutenção; ser um transporte lento e influenciado pelas condições climáticas; e, por fim, ter baixo custo de implantação se a via for por um leito natural, algo que pode mudar e ficar bem caro se houver a necessidade de construção de infraestruturas especiais como eclusas, barragens e canais.

Na realidade brasileira, o principal desafio do transporte hidroviário tem sido a construção de eclusas nas represas e barragens para permitir a total navegabilidade nos rios mais importantes do país. É o caso da hidrovia Teles Pires –Tapajós, ligando a cidade de Sorriso (MT) até a foz do rio Tapajós, em Santarém (PA), e que terá um papel importante para transportar a produção de soja do Mato Grosso até os portos de Santarém e Miritituba, ambos no Pará, aliviando assim o transporte por caminhões até os portos de Santos (SP) e Paranaguá (PR).

Porém, para a conclusão da hidrovia Teles Pires –Tapajós é preciso construir no mínimo cinco eclusas para garantir o tráfego das barcaças nos desníveis de trechos acidentados da hidrovia, bem como nas transposições das barragens para geração de energia que estão previstas nessa bacia hidrográfica. As eclusas são obras caras e, além disto, há um polêmica sobre se é ou não correto que os usuários de energia elétrica paguem pela viabilidade das hidrovias, encarecendo com isto as obras das hidrelétricas.

A disputa do modelo

Acima de toda a complexidade logística do transporte de cargas no Brasil, para o ex-secretário nacional de Políticas de Transportes, José Augusto Valente, a discussão de fundo é a disputa entre o modelo neoliberal e o modelo que defende a maior atuação do Estado. Nesta disputa, de um lado prevalece o conceito de que obras de infraestrutura devam ser feitas pela iniciativa privada, ou no máximo por Parcerias Público-Privada (PPP), e de outro aquele que acredita na atuação do Estado em questões estratégicas de infraestrutura.

“Há situações em que dá pra iniciativa privada fazer, mas há outras que não, e se a União não fizer, ninguém faz”, afirma Valente. Como exemplo, cita a construção da ferrovia Norte-Sul, iniciada por Sarney, esquecida pelos governos de Fernando Henrique Cardoso e retomada nos governos petistas de Lula e Dilma.

“A ferrovia Norte-Sul, no modelo neoliberal, não anda por não ser altamente lucrativa. Neste aspecto, o dinheiro tem que vir da União”, explica, convicto na atuação do Estado em ferrovias estratégicas para o transporte de cargas do país. “Se fossem resolvidas as ligações de soja, milho e minério de ferro, já daria para diminuir bastante a dependência do transporte rodoviário.”

Da Rede Brasil Atual

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